吴晓灵预算法修订面对既得利益阻碍不应倒退

吴晓灵：预算法修订面对既得利益阻碍不应倒退

外界将财税体制改革视为政治体制改革的突破口，但财税体制改革却困难重重预算法(修正案)因为涉及多方利益，一直处于博弈状态。在全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵看来，预算法的修订过程中，有很多外界的因素，而人大在审批和监督环节的作用不实

三亚财经国际论坛吸引了各国政界、商界、学界人士参与，12月13日位于海南省三亚市海棠湾的喜来登酒店也因此人满为患。全国人大财经委副主任委员吴晓灵在论坛上表示，十八届三中全会，绘制出了改革的蓝图，但经济发展的制度供给是非常重要的，有了良好的制度才能有科学的决策。十八届三中全会把财税体制改革提升到“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度，并赋予了“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。吴晓灵认为，财税改革是今后改革中一个非常重要的领域，她说：“在国家推动的‘五位一体’的改革中，经济改革是牵动力，在经济改革中财税体制改革是全面深化改革的制度基础，但是推进的难度很大。不仅涉及到经济等方方面面的问题，也涉及到社会、政治、文化。”中国正处于一个经济和社会矛盾的交织期，医疗、社保、住房等矛盾突出，在吴晓灵看来这与现行的财税体制具有密不可分的联系，而财税体制的改革也直接影响到“跑部钱进”、“乱收费”等问题能否得到遏制。

在法治框架下博弈

外界将财税体制改革视为政治体制改革的突破口，但当前中国财税改革面临的主要阻力则来自于既得利益集团，啃下这块“硬骨头”绝非易事。吴晓灵在接受法治周末记者采访时表示：“利益冲突是肯定存在的，关键是要在法治框架下进行博弈，时至今日光是靠文件、靠政策是不行的，很多问题在过去已经提到过，这么多年都没有得到落实。”“只有将财政的重大原则列入法律，加强问责才能克服财税体制改革的障碍。”吴晓灵坦言，“在没有立法的情况下，文件发了很多，但不落实也没有办法，重大的事情必须要立法，这样才能够问责。法律禁止的事情你做了就是违法，而法律规定该做的事情不作为也属于违法。”十八届三中全会首次强调市场的决定性作用，吴晓灵认为在财税体制改革方面应当体现政府和市场的“换手”。“是市场的事情就尽量让市场去做，特别是一些竞争行业的事情，财政就不要再去投资了。财政要做的是社会公共服务，公共服务均等化才是财政的职能，财政的改革决定了财政收入如何分配。”吴晓灵认为国家应该保障的是基本的方面，如果保障得太多，长此以往资源难以持续。在税制改革方面，吴晓灵表示应该界定好税收的边界：“什么样的税收来调节什么样的经济关系，按照政府职能的需要来收税，不能想收多少收多少。”

预算法(修正案)姗姗来迟

预算法有着“经济宪法”之称，在财税体制改革中的地位不言而喻，早在2004年，预算法修订领导小组和起草小组已经成立，由财政部条法司牵头，修订预算法实施条例，但其修订过程却并不顺利。原计划于2006年10月提交全国人大常委会审议，由于各个部门意见不统一、有关部门提出草案中的一些条款在中国目前情况下暂时难以做到等诸多原因，未进行审议，直到2011年底预算法(修正案)才提交全国人大常委会审议，2012年6月提交二审。吴晓灵曾在接受采访时表示：“这并不意外，因为在人大常委会内部审议过程中，委员们的分歧就很大，核心的问题包括预算该公开到什么地步、国库该由谁管理、国库单一账户的界定以及地方发债能否放行等。”而姗姗来迟的预算法(修正案)二审稿却遭到一些质疑，二审稿规定：有预算收入上缴义务的部门和单位，应当依照法律、行政法规和国务院的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库和依法设立的财政专户，不得截留、占用、挪用或者拖欠。在吴晓灵看来这是预算法(修正案)二审稿的倒退，她说：“二审稿写入了财政专户的概念，将财政专户合法化，没有理顺财政专户和国库单一账户的关系，而是将国库单一账户、财政专户共同构成了所谓的国库单一账户体系，这是预算法修订的倒退，将不合法的内容合法化了。”按照预算法及国家金库条例规定，国家的一切预算收入应全部缴入国库，并没有财政专户的概念。但财政专户长期存在，形成了事实上的“第二国库”。“如果财政专户合法化，就意味着授予了财政部门主导权，财政部门可以自己监督和管理自己的账户，将为预算管理带来重大制度隐患。”吴晓灵认为，“在完善财政支出绩效评估和问责的基础上应尽可能减少专项转移支付，增加一般性转移支付。”

预算法三审可预期

“预算法已经进入二审，但并没有很好地反映三中全会决定的各项重要财政原则。”吴晓灵告诉法治周末记者，预算法的修改稿财政部参与得太深、自我授权太多，而人大在审批和监督环节的作用不实。吴晓灵透露称，原计划今年8月进行的预算法三审极有可能于明年“两会”期间完成。对于预算法的修改吴晓灵也提出了三点建议：第一，应该把三中全会的重要观点列入到预算法中，比如审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算政策拓展，要建立跨年度的平衡机制，这样才能够克服财政政策顺周期性(顺周期性是指在经济周期中金融变量围绕某一趋势值波动的倾向，顺周期性增强就是意味着波动的幅度增大)的问题。比如，明确专项转移支付(上级政府为实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金)设定的标准和权限，只有减少财政的专项转移，减少那些各个部门的代编预算(指的是由于环节交叉和时间差问题导致的上级部门在下级人大批准预算之前代为编制汇总的预算)使财政预算精确透明才能减少腐败的温床。又比如明确收入法定的原则，我们应该清理现在所有的税费，让它可以在法律授权的情况下来运行。第二，建议加大人大对预算的审议制度，除预算结算审批之外加大重点预算的质询，我们现在有很多的预算，但是预算执行效果到底怎么样，我们是不是能够对每一个关系国计民生的预算的效绩展开质询。第三，修改人大常委会会议规则，增加常委会会议频率，适应修法、立法的需求。目前人大常委会按照法定程序两个月举行一次，但是十八届三中全会后，很多法律面临修改，如果两个月进行一次法律修改，会使得很多法律一拖再拖。因而，如果增加人大常委会的召开频率，从两个月一次增加到一个月一次，加快修法的进度，这样才能够保证我们的工作进入法治轨道。

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